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个体出租车面临行业准入歧视,如何凿开出租车公司利益的保护壳?
发表时间:2018-04-04 11:14来源:南方都市报编辑:公民记者

摘要提示: 聚焦出租车改革 多年来一直坚硬如城墙的出租车公司利益保护壳,在行业改革的大潮中终于被冲开了一道口子。 左手从政府手里拿到运力指标,右手就加价出售或者变相出售给出租车司机,不用冒任何经营风险,躺着就把中间巨大的差价给挣了。名为出租车公司,但是

“聚焦出租车改革”

多年来一直坚硬如城墙的出租车公司利益保护壳,在行业改革的大潮中终于被冲开了一道口子。

左手从政府手里拿到运力指标,右手就加价出售或者变相出售给出租车司机,不用冒任何经营风险,躺着就把中间巨大的差价给挣了。名为出租车公司,但是连一辆车都可以不用买,让司机自己掏钱就行,这就是出租车行业在过去十多年里的典型经营模式。

复杂一点的,掏钱买车之后,公司转手又一次或者分次收取高额的承包费,把车款转嫁给司机,除了买车需要占用更多的过桥资金之外,其余没有任何区别,公司依然不用承担任何经营风险就有不菲的利润。

十多年前,政府一道令下,用行政政策强行堵住了个体自主经营的后路,摆在司机面前的只有一个选择,去给出租车公司接盘和打工,由此造就了畸形的管理模式,也给出租车公司铸就了牢固的利益保护壳。

尽管严格意义上这种状态应该被称为行业准入歧视而非垄断,但是饱受打车之苦的乘客,依然用负面含义更浓的“垄断”一词来形容出租车公司的霸道。

不过,这样霸道的日子,有望迎来结束的倒计时。

 

历史:一纸文件铸就利益保护壳

出租车行业“大鱼吃小鱼”的故事,始于2004年。

在此之前,各地出租车运力指标大都采取拍卖的方式,无论是个人还是出租车公司,谁出价高谁得,但是由于允许运力指标倒卖,不少拍中车牌的个人和公司层层炒卖和转包形成了复杂的利益纠纷,由此引发了大量社会矛盾。

为了清理整顿,国务院在2004年一纸令下(这份文件被业内人士称为81号文),要求出租车行业要“扶优限劣、鼓励经营规范和有一定经济实力的企业通过市场运作、兼并重组等方式扩大规模”,由于拉开了国内大鱼(出租车公司)吃小鱼(个体司机)的大幕。

在这一场行业清理整顿运动中,各地在执行过程中最后采取了两大措施:新的出租车运力指标不再向个体发放,而存量个体指标则根据具体情况由政府回收,暂时没回收的个体指标则必须挂靠在出租车公司名下。

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2008年,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组在对国内大部分城市出租车行业现状进行调查后发现,当时国内出租车经营权完全归个体司机比例为31%,这其中超过一半的个体司机都挂靠在某个出租车公司旗下。

而据南都记者查阅交通部的官方数据,到了2014年底全国共有出租汽车137万辆,出租汽车经营企业8428户,个体经营业户126292户,个体经营户的出租汽车数量剧降,占比已经不到10%,而且越来越多的挂靠个体司机被收编进出租车公司,从名义上的挂靠变成实际意义上的收编。

由于民营经济发达,温州曾被认为对于个体司机的发展限制较少,但最近几年也陆续采取措施变相收回个体指标。

2014年温州市政府出台《关于进一步加强温州市区出租汽车行业管理的意见》,提出让接受个人指标挂靠的出租车公司,逐步采取向挂靠的当事人按期承包的方式,让指标的使用权从个体转到公司手里,这一做法被称为“回包”。凡是采取了“回包”数量超过300辆的出租车公司,将被奖励一部分新增的运力指标。

现状:收效甚微的司机抗争

拿不到政府发放的新运力指标,等于切断了司机的退路。

面对经营风险和出租公司强行切走的收入蛋糕,不甘心的司机也曾试图打破政策的封锁。但是在强大的惯性下,最后都归于沉寂。

去年,曾经引发媒体广泛报道的、由97名出租车司机凑钱成立的西安众泰出租车公司悄无声息地解散了。在夹缝中撑了两年之后,他们再也撑不下去了。

2015年,这家由司机自己组建的出租车公司成为当时舆论的焦点,既是司机又是公司股东的新经营形式在全国独树一帜,被视为打破出租车公司一统天下的勇敢尝试。

不过,成立两年后公司没有一份钱营业收入,举步维艰:虽然有营业执照并靠司机凑钱买了47辆车,但是没有巡游出租车运力指标,这些车辆一直无法上路,只能存放在仓库里蒙灰生锈。

熬了两年之后,除了解散没有别的出路,“一直闲置的那47辆车,要么转去做网约车,要么当私家车用了”,一名曾是该公司股东兼出租车司机的员工告诉南都记者。

按照《西安出租车条例》,新增的巡游出租车运力指标投放只能采取出租车公司服务质量竞标的方式,想拿到新的运力指标,出租车公司必须要有存量指标。换句话说,西安出租车市场的新蛋糕,只对已有的玩家免费开放,像西安众泰出租车公司这样的新人无法进入,只能解散。

南都记者查询发现,尽管也有个别地方网开一面,允许少数司机一车一股、凑在一起成立出租车公司自己开车当老板,但在全国各地,像西安众泰97名出租车司机这种无疾而终的抗议依然十分普遍。

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饱受出租车短缺之苦的乘客和专家学者一直在不同场合呼吁改革,放宽行业准入,改革行政管制政策。2015年全国两会期间,全国工商联直接向政协提交提案,要求出租车行业管理部门落实十八大报告,充分发挥市场在资源配置中的基础作用。

提案表示,开放是市场经济的第一要义,任何形式的壁垒都会妨碍市场的良性发育和正常运转。出租车市场应对社会广泛开放,深入激活民间资本,使各市场主体都能以平等的身份和均等的机会参与竞争。

“像出租车这样一个技术门槛低、经营水平要求不高的行业,无论如何不应该享受这样的暴利,更不应该让公众为这样的‘暴利经营’掏钱埋单。”

展望:杭州试点凿开保护壳

出租车公司雄霸天下的局面,在2014年网约车的冲击下开始了松动,为了应对新进入的挑战,各地开始试点对出租车行业的改革。2015年,杭州在全国率先吹响了行业破冰的号角,通过鼓励多元化经营的方式,重新引入了司机个体经营制。

早在国务院颁发81号文之前,从2000年开始,杭州就率先关闭个体司机获得新运力指标的大门,新指标只给出租车公司,而且存量个体司机必须挂靠出租车公司。

但是2015年杭州出台的改革试点方案,彻底把这扇大门拆掉了,采取了一系列措施保护和鼓励个体经营。首先,废除了当时944家个体户(司机有车也有运力指标)挂靠出租车公司的行为,不再要求挂靠到出租车公司,同时,政府主动掏出1个亿,将3000多家“准个体户”(司机只有车,但是向出租车公司按期限租用运力指标),彻底改造成为完全的个体户,鼓励司机个体运营。最后,作为配套措施,借鉴网约车和平台的关系,杭州还成立一家新型的出租车平台公司(官方称呼为国有出租车服务公司),让个体司机和出租车平台公司合作,为其提供服务。出租车平台公司还可以自己建立或者引入合作伙伴的网络订单平台,让个体司机也能接到网约订单,直接和网约车开展服务竞争。

为了鼓励未来有更多的个体司机为乘客提供优质服务,杭州的改革方面还大胆地提出,提供官方途径允许其直接从出租车公司手里购买存量运力指标,对于优秀的司机,甚至直接免费对其奖励新运力指标。

这样大的改革力度,让一名如愿成为个体户的老司机对媒体感叹:“自己给自己打工,不用交份子钱,浑身都清清爽爽”。

南都记者发现,在杭州试点的带动下,目前全国其它地方也逐渐出现了松动迹象。

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去年12月底,广东省政府颁布了新修订的《广东省出租汽车经营管理办法》也悄然取消了出租车行业对个体司机的门槛。该办法第七条写道:个体经营者申请从事巡游车经营的,应当向经营区域市、县、区人民政府交通运输主管部门提出申请,并提交《巡游出租汽车经营申请表》、《拟投入车辆承诺书》和本人的《巡游出租汽车驾驶员证》及其复印件。

在省级管理办法率先松动的情况下,未来广州和深圳两大一线城市是否会在本市的出租车管理条例中进行落实,前景值得期待。

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专家:改革值得鼓励,但需配套措施

一直以来,对于出租车公司制和个体司机制度的优劣和适用环境,各路专家学者的看法也并不一致。

由行政政策强推出租车公司制、歧视限制个体司机,对于过去这一做法,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组也在一篇专题报告里进行了详细分析。

报告说,在出租汽车数量达到一定规模以后, 实行“政府——司机”管理模式, 意味着政府监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机。由于对出租汽车的监管是一种日常性的监管,显然这种管理模式将极大地增加政府部门的监管难度和监管成本。实行公司化经营具有管理上的规模效应, 相对于政府面对若干相互独立的个体出租汽车, 具有“以一代十”的管理效果,因此也是一种更加经济有效的管理模式。

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不过,对于这一分析,曾经深入研究过中外出租车行业组织模式的中国政法大学副教授王军并不完全赞同。

经过调查,他发现司机个体经营出租车以及出租车企业小型化在国际上非常普遍,而国内这种一味鼓励出租车公司、而歧视限制个体司机的做法,尽管带来了一定的监管便利,但其在理论上和实践上的弊病同样无法避免。

王军认为,由于出租车公司在管理时普遍采取司机承包制的做法,公司内部的管理非常松散,司机名为公司员工,实为单独核算的经济单位,如果法律不要求公司对出租车的违规行为承担连带责任,一部分公司在收取数额固定的租金或承包金之后,便没有足够的激励去加强司机服务质量管理,司机拒载议价行为因此难以杜绝。

同时,政府限制个体司机和小型出租车企业而扶持大公司的做法,反而会阻碍个体和小型经营者进入市场,降低出租车服务市场的竞争性,而这么做的另一个后果就是,由于无法或难以开办个体企业,出租车司机群体的就业出路就仅限于为公司打工,导致司机在与出租车公司的缔约关系中处于绝对的劣势,以上几点在国内许多城市的出租车行业都能够找到印证。

“不过,出租车个体司机要在全国大规模推广暂时也不太可能。”他对南都记者表示,建议可以在一些城市开展试点,既有公司制,也允许个体制存在,还可以允许司机搞股份合作制,让不同的组织形式开展竞争,但这么做要有配套措施,要严禁个体司机将指标对外转包,否则政府可以强行收回指标。

在国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东看来,出租车公司制和个体制各有利弊,关键要看各地的实际情况。采取公司制的地方,一定要注意司机承包额的制定过程公开公平,需要双方进行合理协商,同时更要避免各大公司抱团取暖排斥竞争的问题,而采取司机个体制的地方则必须规定个体经营者自己要劳动,不能当二老板,“过去实际很多人有了车后不开,租给别人开,在这种情况下个体制出现的问题比公司制还要糟糕。”

比较:国际上出租车服务最好的城市普遍放开行业准入

和国内强行推进出租车公司相比,其它国际和地区的经营模式则形式繁多。

根据南都记者采访和检索,没有查阅到任何国家甚至城市采取只鼓励出租车公司而歧视限制个体司机和司机合作社的做法。

南都记者查阅到“台湾交通部”统计处公布的出租车行业报告显示,2016年全岛的行业组织形式里出租车公司只占54%,个人车主占31%,运输合作社占14.7%。这里的运输合作社,本质上就是本文开头提到西安众泰出租车公司的组织形式:由一批驾驶人共同组成,社员自行经营管理,车辆产权为社员共有,社员离开后,空出的车额在3个月期限内由新社员递补,逾期即注销,牌照无法交易,司机在合作社里既是员工,也是老板。

香港也是如此。据香港的士行业议会主席熊永达在一篇行业分析报告中介绍,2016年全香港18163部的士,有约一半是由个人拥有的,有很多是车主兼司机。从事的士行业的约10000个投资者,有许多是退休人士投资,每月赚少许回报。40000多个从业员,加起来就是50000多个。

中国出租车协会网站的资料显示,美国出租汽车运营主体分为个人车主和公司车队两种,所谓个人车主指那些只拥有一辆出租车的人,纽约的个人车主比例达到 40%。公司是指那些拥有至少两辆出租车的运营者,拥有至少 25 辆车的公司被称为“车队”,车队的车辆必须每周运营 7天,每天运营24小时。

出租车服务质量常年排列全球前五的伦敦和东京,更是一直都对出租车司机买车自己开的做法敞开大门。

同样是中国出租车协会网站的资料,2012年东京有出租车5万辆,其中法人企业出租车近4万辆,个体出租车1万多辆。根据日本相关规定,为了乘客安全,个人若想开出租车必须拥有出租车或巴士驾驶经验10年以上,且在自己希望运营的区域内拥有5年以上驾驶经验,并且5年无事故3年无违章。如果申请人未满35岁,无违章、无事故记录则需持续10年。除了经验丰富,个人申请从事出租车行业还需经过近乎苛刻的考试,且每月都必须向地方运输管理机构出具运营和收支报告,车上的计价器每年还须接受检查并进行密封处理,严防个人动手脚。

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已经成为伦敦城市名片的2.2万多辆“黑色出租车”中,其中超过三分之二的车辆由司机个人拥有并运营的。黑色出租车司机的从业资格考试被称为全球最难:除了对伦敦市区大街小巷熟记在心,还要通过驾驶、仪容、安全等考试,并且在10年内不能有犯罪记录,整个考试(不含培训)费用大约1000英镑左右,通常司机的备考时间长达3至4年。

采写:南都记者 魏凯 卜羽勤 实习生陈梦妍